Die Hamburger Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Coronavirus vom 22.03.2020
Angesichts der grassierenden Corona-Pandemie werden auf Bundes- und Landesebene derzeit – in einer so wohl noch nie dagewesenen Frequenz – Regelungen geschaffen, um die weitere Ausbreitung des Virus nach Möglichkeit einzudämmen bzw. – Stichwort: „flatten the curve“ – zu verlangsamen.
Vielen Adressaten fällt es verständlicherweise schwer, nachzuvollziehen, welche Regelungen denn nun gerade wo und für wen gelten und wie diese Regelungen, die zumeist – dies ist erkennbar den sehr besonderen Umständen und der Eilbedürftigkeit geschuldet – mit der heißen Nadel gestrickt sind, im Einzelnen zu verstehen sind.
Allein in Hamburg gibt es im Hinblick auf die Corona-Welle bislang (Stand: 27.03.2020) bereits folgende Allgemeinverfügungen:
- Allgemeinverfügung für Reiserückkehrer aus COVID-19-Risikogebieten zur Beschränkung des Besuchs von Schulen, Kindertageseinrichtungen, Kindertagespflegestellen und Heilpädagogischen Tagesstätten vom 11.03.2020.
- Allgemeinverfügung über das Verbot von Veranstaltungen und Versammlungen zur Eindämmung des Coronavirus vom 12.03.2020.
- Allgemeinverfügung betreffend die befristete Schließung der Schulen in der Freien und Hansestadt Hamburg vom 13.03.2020.
- Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Coronavirus in Hamburg vom 15.03.2020.
- Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Coronavirus in Hamburg vom 16.03.2020.
- Allgemeinverfügung zum Schutz besonders vulnerabler Menschen vor dem Coronavirus in Hamburg vom 17.03.2020.
- Allgemeinverfügung der Behörde für Inneres und Sport zur Aussetzung des Sonn- und Feiertagsfahrverbotes nach § 30 Abs. 3 Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) in Hamburg vor dem Hintergrund der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 18.03.2020.
- Allgemeinverfügung zur befristeten Ausnahme vom Beschäftigungsverbot an Sonn- und Feiertagen und für Abweichungen von bestimmten Beschränkungen des Arbeitszeitgesetzes aus Anlass der Ausbreitung des Coronavirus (SARS-CoV-2) vom 19.03.2020.
- Allgemeinverfügung betreffen die befristete Schließung der Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflegestellen vom 20.03.2020.
- Allgemeinverfügung betreffend eines Betretungsverbot zum Schutze von Menschen mit Behinderung und von Behinderung bedrohter Menschen vom 20.03.2020.
- Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Coronavirus in Hamburg; hier: Ansammlungsverbot und Schließung von Gaststätten für den Publikumsverkehr vom 20.03.2020.
- Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Coronavirus in Hamburg durch vorübergehende Kontaktbeschränkungen vom 22.03.2020.
- Allgemeinverfügung zur befristeten Schließung der Schulen in der Freien und Hansestadt Hamburg vom 26.03.2020.
Quelle: www.hamburg.de/allgemeinverfuegungen
Nachfolgend soll nun die „Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Coronavirus in Hamburg durch vorübergehende Kontaktbeschränkungen“ vom 22.03.2020 (im Folgenden: „CAGV“) beleuchtet und erläutert werden.
Auf die sonstigen vorgenannten Allgemeinverfügungen soll hier hingegen nur insoweit eingegangen werden, wie dies zum Verständnis der CAGV unerlässlich ist. Hierbei ist ohnehin zu bedenken, dass viele Regelungen der zunächst erlassenen Allgemeinverfügungen durch spätere Allgemeinverfügungen bereits hinfällig geworden sind.
I. Was ist eine Allgemeinverfügung?
Eine Allgemeinverfügung ist eine besondere Form eines Verwaltungsaktes nach § 35 S. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes, der sich z.B. an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Eine Allgemeinverfügung unterscheidet sich von einem „normalen“ Verwaltungsakt also insbesondere dadurch, dass sie sich nicht nur an einen konkreten Empfänger richtet. Ein allgemein bekanntes Beispiel für eine Allgemeinverfügung sind etwa Verkehrszeichen.
II. Was gilt nach der CAGV für den öffentlichen Raum bzw. für öffentliche Orte?
1. Mindestabstand von 1,5 Metern an öffentlichen Orten
Nach Ziff. 2 der CAGV müssen Personen an öffentlichen Orten grundsätzlich einen Mindestabstand von 1,5 Metern zueinander halten, es sei denn, dass die örtlichen oder räumlichen Verhältnisse dies nicht zulassen oder dass in der CAGV selbst ausdrücklich etwas anderes geregelt ist.
2. Was ist ein öffentlicher Ort?
Was ein „öffentlicher Ort“ ist, wird in der CAGV selbst nicht definiert. Auch ist nicht ersichtlich, dass es eine feststehende juristische Definition des „öffentlichen Ortes“ geben würde. Allerdings dürfte es sich bei einem „öffentlichen Ort“ nach unserer Einschätzung um einen Ort handeln, der von einem nicht von vornherein beschränkten Personenkreis entweder ständig oder aber zu bestimmten Zeiten betreten werden kann. Unter einem öffentlichen Ort im Sinne der CAGV dürften dementsprechend etwa öffentliche Straßen und Plätze, Parkanlagen, Sportanlagen, Bahnhöfe, Flughäfen, Museen, Kinos, Gaststätten und Geschäfte zu verstehen sein.
3. Aufenthalt im öffentlichen Raum
Ziff. 3 der CAGV regelt den Aufenthalt im „öffentlichen Raum“. Ob der „öffentliche Raum“ (Ziff. 3 CAGV) und der „öffentliche Ort“ (Ziff. 2 CAGV) im Ergebnis dasselbe meinen, ist unklar. Im allgemeinen Sprachgebrauch versteht man unter dem „öffentlichen Raum“ zumeist städtische öffentliche Räume, so vor allem Straßen und Plätze.
Nach Ziff. 3 der CAGV ist der Aufenthalt von Personen im öffentlichen Raum grundsätzlich nur noch für Einzelpersonen gestattet. Von dieser Grundregel gibt es nach Ziff. 3 der CAGV allerdings zwei Ausnahmen:
a) Für Personen, die in derselben Wohnung leben, wobei es offenbar keine Rolle spielt, wie viele Personen dies sind. Eine Wohngemeinschaft, die z.B. aus zehn Personen besteht, dürfte sich also offenbar weiterhin in voller „Mannstärke“ gemeinsam im öffentlichen Raum aufhalten. Dasselbe dürfte etwa für Großfamilien gelten, solange diese in derselben Wohnung leben. Nachdem Personen, die in einer gemeinsamen Wohnung leben, sich im Zweifel ohnehin gegenseitig infizieren würden, ist die Sinnhaftigkeit dieser Ausnahme nicht von der Hand zu weisen.
b) Eine weitere Ausnahme besteht jeweils für Gruppen von zwei Personen, die nicht in derselben Wohnung leben. Durch diese Ausnahme sollen offenbar – wenn auch auf niedrigem Niveau – weiterhin unmittelbare soziale Kontakte zu Personen im öffentlichen Raum ermöglicht werden, mit denen man nicht gemeinsam in einer Wohnung lebt. In der am 25.03.2020 veröffentlichten Erläuterung („Corona – Das ist erlaubt“ – Quelle: www.hamburg.de/coronavirus/13757524/das-ist-erlaubt) der Hamburger Senatskanzlei ist in diesem Zusammenhang von einer „haushaltsfremden Person“ die Rede.
Es stellt sich natürlich die Frage, wie sinnvoll diese Ausnahme ist, da es auch bei Treffen zwischen lediglich zwei Personen natürlich stets zu einer Weiterverbreitung des Virus kommen kann, durch die dann wiederum die etwaigen Mitbewohner der Personen infiziert werden können. Auch ist es bislang nicht untersagt, im Laufe eines Tages diverse Treffen mit jeweils nur einer Person im öffentlichen Raum durchzuführen und eine Weiterverbreitung des Virus so letztlich massiv zu beschleunigen. Vermutlich ist hier bewusst Spielraum für eine weitere Verschärfung der Maßnahmen für den Fall gelassen worden, dass die Bürger nicht verantwortungsbewusst – und entsprechend restriktiv – mit dieser Ausnahme umgehen.
Die Personen, für die die beiden vorstehend skizzierten Ausnahmen gelten, müssen auch im öffentlichen Raum nicht den ansonsten vorgeschriebenen Abstand von mindestens 1,5 Metern zueinander einhalten.
Weiter eingeschränkt wurde die individuelle Entfaltung im öffentlichen Raum bereits dadurch, dass durch die Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Coronavirus in Hamburg vom 16.03.2020 bereits alle Spielplätze für den Publikumsverkehr gesperrt worden sind.
4. Zulässige Ansammlungen an öffentlichen Orten
Die CAGV sieht in ihren Ziffern 4, 6, 7, 8, 9, 10 und 11 Ausnahmen für zulässige Ansammlungen an öffentlichen Orten vor, die dementsprechend nicht unter das Verbot nach Ziff. 3 der CAGV fallen.
a) Von den Ausnahmen in Ziff. 4 der CAGV dürften die Folgenden für die Allgemeinheit praxisrelevant sein:
- Für die Berufsausübung, soweit diese nicht anderweitig gesondert eingeschränkt ist. Dementsprechend gibt es bislang also ausdrücklich keine generelle Beschränkung für berufsbedingte Zusammenkünfte an öffentlichen Orten.
- Z.B. für Beamte, Richter und Anwälte, so dass sich also etwa – natürlich ein eher theoretischer, wenn auch anschaulicher Fall – 50 Anwälte am Jungfernstieg versammeln dürften.
- Z.B. für die Wahrnehmung von Aufgaben in Krankenhäusern, Arzt- und Tierarztpraxen, Pflegeeinrichtungen und Apotheken.
- In Gerichten und Behörden oder bei anderen Hoheitsträgern bzw. Einrichtungen, die öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnehmen, soweit diese öffentlich zugänglich sind. Ein Beispiel hierfür ist etwa die – derzeit stark frequentierte – Agentur für Arbeit.
- Für die Berichterstattung durch Journalisten.
Fraglich ist, ob auch im Rahmen der vorgenannten Ausnahmen der Mindestabstand von 1,5 Metern zueinander nach Ziff. 2 der CAGV einzuhalten ist. Hierfür dürfte sprechen, dass in Ziff. 4 der CAGV lediglich von „abweichend von Ziffer 3“ die Rede ist, die Regelungen der Ziff. 2 des CAGV also gerade nicht suspendiert werden. Dementsprechend müsste etwa bei der Arbeit an öffentlichen Orten, soweit es hierbei zu Ansammlungen kommt, ebenfalls ein Mindestabstand von 1,5 Metern zwischen den sich dort aufhaltenden Personen eingehalten werden. Wie dies allerdings etwa bei einer ärztlichen Behandlung oder in einem Pflegeheim gewährleistet werden soll, erscheint sehr fraglich.
b) Ziff. 6 der CAGV sieht weitere Ausnahmen für Ansammlungen von Personen an öffentlichen Orten vor, wenn diese im Zusammenhang mit der Versorgung mit Lebensmitteln sowie Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs in den folgenden Betrieben und Einrichtungen stehen:
- Wochen-, Lebensmittel- und Getränkemärkte,
- Abhol- und Lieferdienste,
- Apotheken, Sanitätshäuser und Drogerien,
- Tankstellen,
- Banken und Sparkassen,
- Poststellen,
- Reinigungen und Waschsalons,
- Zeitungsverkauf,
- Bau- und Gartenbau- und Tierbedarfsmärkte,
- Großhandel,
- Reparaturbetriebe für Fahrzeuge einschließlich Fahrrädern,
- Dienstleistungs- und Handwerksbetriebe, soweit diese nicht gesondert eingeschränkt sind.
Soweit die räumlichen Bedingungen und die Art des Betriebs oder der Dienstleistung dies jeweils zulassen, müssen die anwesenden Personen wiederum einen Mindestabstand von 1,5 Metern zueinander einhalten, was allerdings nicht für solche Personen gilt, die in derselben Wohnung leben. Personen, die in derselben Wohnung leben, könnten also etwa Arm in Arm durch einen Baumarkt gehen, wobei sie dann allerdings einen Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Kunden und dem Personal des Baumarkts einhalten müssen.
c) Ziff. 7 der CAGV sieht eine weitere Ausnahme für solche Ansammlungen an öffentlichen Orten vor, die bei der Benutzung des ÖPNV entstehen. Soweit die räumlichen Verhältnisse in den öffentlichen Transportmitteln (Bus, U-Bahn, S-Bahn etc.), auf Bahnsteigen etc. dies zulassen, muss der Mindestabstand von 1,5 Metern zueinander eingehalten werden. Dies gilt wiederum nicht für Personen, die in derselben Wohnung leben.
d) Ziff. 8 der CAGV stellt solche Ansammlungen von Personen an öffentlichen Orten von dem Verbot gem. Ziff. 3 der CAGV frei, die im Zusammenhang mit der Versorgung von hilfsbedürftigen Personen mit Lebensmitteln sowie Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs gemäß Ziff. 4 der CAGV stehen. Wer also z.B. seine pflegebedürftigen Großeltern mit Lebensmitteln versorgt, für den gilt das Verbot gem. Ziff. 3 der CAGV nicht. Es liegt allerdings nicht – jedenfalls nicht per se – auf der Hand, warum diese Ausnahme geschaffen wurde, denn die Einkäufe für die hilfebedürftigen Großeltern wird man im Zweifel auch allein bzw. mit den Mitgliedern seiner häuslichen Gemeinschaft erledigen können.
e) Ziff. 9 der CAGV sieht eine Ausnahme von Ziff. 3 der CAGV für die Betreuung von hilfsbedürftigen Personen vor, wenn diese Betreuung nicht anders möglich und diese nicht gesondert eingeschränkt ist. So bleibt also z.B. die Betreuung einer Behindertengruppe im Rahmen einer Ansammlung von Personen an einem öffentlichen Ort weiterhin zulässig, wenn sich diese Betreuung nicht anders realisieren lässt.
f) Eine weitere Ausnahme von dem Verbot gem. Ziff. 3 der CAGV sieht Ziff. 10 CAGV im Zusammenhang mit dem Besuch von Schulen, KITAs und anderen Betreuungseinrichtungen vor, worunter auch die privat organisierte Betreuung in Kleingruppen fällt. Ausgenommen vom Verbot gem. Ziff. 3 der CAGV ist auch die Begleitung und Abholung von Kindern und Jugendlichen zu oder von Betreuungseinrichtungen i.S.d. Ziff. 10 der CAGV. Angesichts der momentan andauernden Schließung von KITAs und Schulen dürfte diese Ausnahme derzeit wohl – jenseits der Notbetreuung für Kinder von Eltern, deren berufliche Tätigkeit für die Daseinsvorsorge und die Aufrechterhaltung der wichtigen Infrastrukturen unerlässlich ist – eher theoretische Relevanz haben und bereits für die Zukunft gedacht sein, wenn solche Einrichtungen wieder öffnen. KITAs und Schulen haben in Hamburg nach derzeitigem Stand noch bis einschließlich zum 19.04.2020 geschlossen.
g) Schließlich sieht Ziff. 11 der CAGV eine Ausnahme für Ansammlungen an öffentlichen Orten – wie auch privaten Orten (hierzu später) – für Bestattungen und Trauerfeiern im engen familiären Kreis vor, wobei nicht definiert ist, was denn wohl unter dem „engen familiären Kreis“ zu verstehen ist. Zu den engen Familienangehörigen werden allerdings gemeinhin Ehegatten und Lebenspartner, Kinder und Eltern, Geschwister und zumeist auch Enkel und Großeltern gezählt.
5. Keine Zubereitung und kein Verzehr von Speisen an öffentlichen Orten
Ziff. 12 der CAGV untersagt die Zubereitung und den Verzehr von Speisen an öffentlichen Orten, wobei dies insbesondere für Grillen und Picknicken gelten soll. Unklar ist bislang, ob die Regelung tatsächlich grundsätzlich den Verzehr von allen Speisen an öffentlichen Orten untersagen soll, so z.B. auch den Verzehr eines beim Bäcker gekauften belegten Brötchens auf dem Weg zur Arbeit. Wäre dies der Fall, so würde jedenfalls nicht per se auf der Hand liegen, was mit einem derartig weitreichenden Verbot erreicht werden soll. Der am 25.03.2020 veröffentlichten Erläuterung („Corona – Das ist erlaubt“ – Quelle: www.hamburg.de/coronavirus/13757524/das-ist-erlaubt) der Hamburger Senatskanzlei ist zu entnehmen, dass der Verzehr von Speisen in der Öffentlichkeit tatsächlich grundsätzlich nicht gestattet sein soll.
Ausdrücklich ausgenommen von dem Verbot gemäß Ziff. 12 der CAGV sind Obdachlose.
III. Was gilt nach der CAGV für den nicht-öffentlichen Raum?
Für den nicht-öffentlichen Raum sieht die CAGV nur eine – allerdings sehr gravierende – Einschränkung vor. Ziff. 15 der CAGV untersagt nämlich ganz grundsätzlich die Veranstaltung von Feierlichkeiten in Wohnungen oder anderen nicht-öffentlichen Orten.
In der CAGV gibt es hierzu nur eine explizite Ausnahme, nämlich gem. Ziff. 11 der CAGV für Trauerfeiern, die – wie oben bereits dargestellt – allerdings nur noch im engen familiären Kreis zulässig sind.
Im entsprechenden Beschluss aus der Besprechung der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefs der Länder am 22.03.2020 wurde hierzu u.a. festgehalten, dass Gruppen feiernder Menschen in Wohnungen sowie in privaten Einrichtungen – angesichts der ernsten Lage in Deutschland – inakzeptabel seien.
Dass hier den Bürgern vom Staat eine Art „Zwangspietät“ verordnet wird, der z.B. selbst private Geburtstagsfeiern im Kreise einer gemeinsam wohnenden Familie zum Opfer fallen sollen, ist offenkundig überzogen und korrekturbedürftig.
Eher nachvollziehbar wäre etwa eine grundsätzliche Regelung, die – unabhängig vom Anlass – auch für Zusammenkünfte im nicht-öffentlichen Raum eine restriktive Höchstzahl von Personen festlegt. So waren in der Allgemeinverfügung vom 15.03.2020 – unabhängig von der Zahl der Teilnehmenden – noch öffentliche und nicht-öffentliche Veranstaltungen, bei denen es zu einer Begegnung von Menschen kommt, sowie Versammlungen grundsätzlich untersagt worden. Hiervon ausgenommen waren nach der Allgemeinverfügung vom 15.03.2020 allerdings Veranstaltungen im privaten oder familiären Bereich – so etwa Hochzeitsfeiern – bis zu einer Zahl von 100 Teilnehmenden. Nähergelegen hätte es also, auch in der CAGV bei diesem Muster zu bleiben und lediglich die Anzahl der Teilnehmenden (deutlich) zu reduzieren.
In der am 25.03.2020 veröffentlichten Erläuterung („Corona – Das ist erlaubt“ – Quelle: www.hamburg.de/coronavirus/13757524/das-ist-erlaubt) der Hamburger Senatskanzlei wird nun – entgegen des Wortlauts der CAGV – auch bereits zurückgerudert. Dort heißt es nämlich: „Ein Fest zu feiern ist lediglich innerhalb der Wohnung möglich. Gut essen, tanzen, spielen, Filme gucken – das kann daheim und mit den Mitgliedern des eigenen Haushalts stattfinden.“
IV. Untersagung von ausgewählten wirtschaftlichen Tätigkeiten
1. Untersagung von Dienstleistungen im Bereich der Körperpflege
Generell untersagt ist nach Ziff. 5 der CAGV nun auch der Betrieb von Gewerben, die Dienstleistungen im Bereich der Körperpflege anbieten, so etwa Friseure, Kosmetiker, Masseure und Tattoo-Studios. Eine Ausnahme von diesem Verbot besteht für medizinisch notwendige Dienstleistungen, worunter z.B. solche Angebote wie medizinische Fußpflege oder medizinisch veranlasste Massagen zu verstehen sind. Eine weitere Ausnahme besteht für Dienstleistungen im Sinne von Ziff. 4 d) der CAGV, also z.B. für Physiotherapie.
2. Einschränkungen für Wochenmärkte
Ziff. 13 der CAGV stellt klar, dass Verkaufsstände auf Wochenmärkten nur noch zulässig sind, soweit sie Lebensmittel oder Waren des täglichen Bedarfs anbieten. Diese Regelung soll vermutlich verhindern, dass Betreiber von Geschäften, die nach Maßgabe der geltenden Allgemeinverfügungen bereits schließen mussten, nun schlicht auf Wochenmärkte ausweichen bzw. dass Betreiber von Wochenmarktständen nun ihr Sortiment um diejenigen Waren erweitern, die anderweitig nicht mehr zu haben sind.
Auch auf Wochenmärkten muss – soweit die räumlichen Bedingungen dies zulassen – ein Mindestabstand von 1,5 Metern zueinander eingehalten werden, was wiederum nicht für Personen gilt, die in derselben Wohnung leben.
3. Untersagung des Betriebs von Gaststätten
Ziff. 14 der CAGV untersagt grundsätzlich den Betrieb von Gaststätten. Dies gilt etwa auch für Hotelrestaurants und Kantinen. Nicht-öffentliche Kantinen dürfen hingegen weiter betrieben werden, soweit dies zur Aufrechterhaltung des eigentlichen Betriebs erforderlich ist, was etwa insbesondere bei Krankenhauskantinen der Fall sein dürfte. Hierbei ist dann allerdings ein Abstand von mindestens 1,5 Metern zwischen den Tischen zu gewährleisten.
Ausgenommen von der Untersagung gem. Ziff. 14 der CAGV – ein wirtschaftlicher Rettungsanker für viele Gastronomiebetriebe – bleiben die Auslieferung von Speisen und Getränken sowie deren Verkauf zur Mitnahme. Allerdings ist auch hierbei wiederum ein Mindestabstand der Kunden und Mitarbeiter von 1,5 Meter voneinander einzuhalten, soweit es nicht um Personen geht, die in derselben Wohnung leben. Zudem dürfen die ausgelieferten bzw. mitgenommen Speisen ebenfalls nicht in der Öffentlichkeit verzehrt werden, was allerdings wiederum nicht für Obdachlose gilt.
4. Untersagung des Betriebs von diversen Gewerbebetrieben durch die Allgemeinverfügung vom 15.03.2020
Nicht erst durch die CAGV, sondern bereits durch die Allgemeinverfügung zur Eindämmung des Coronavirus in Hamburg vom 15.03.2020 wurden folgende Gewerbebetriebe für den Publikumsverkehr geschlossen: Clubs, Diskotheken, Bars, Messen und Ausstellungen, Spezial- und Jahrmärkte, Volksfeste, Spielhallen und -banken, Wettannahmestellen und ähnliche Unternehmen, Theater, Kinos, Konzerthäuser und -veranstaltungsorte, Museen, Ausstellungen, Stadtteilkulturzentren und Bürgerhäuser, Angebote der offenen kinder- und Jugendarbeit, öffentliche Bibliotheken, Planetarien, zoologische Ausstellungen in geschlossenen Räumen, Angebote von Volkshochschulen, Sprach- und Integrationskurse, Musikschulen, Literaturhäuser, private Bildungseinrichtungen, Schwimm- und Dampfbäder sowie Saunen, Bordelle sowie Vergnügungsstätten im Sinne der Baunutzungsverordnung (z.B. Swingerclubs, Sexkinos, Stripbars etc.), Fitness- und Sportstudios sowie öffentliche und private Sportanlagen, Seniorentreffpunkte, Mensen und Cafés der Hamburger Universitäten.
5. Schließung von Einzelhandelsgeschäften und weitere Beschränkungen durch die Allgemeinverfügung vom 16.03.2020
Ebenfalls nicht erst durch die CAGV, sondern bereits durch die Allgemeinverfügung vom 16.03.2020 wurden zudem alle Verkaufsstellen des Einzelhandels für den Publikumsverkehr geschlossen, soweit in der Allgemeinverfügung vom 16.03.2020 keine Ausnahmen vorgesehen sind.
Ausnahmen bestehen hiernach lediglich für Lebensmittel-, Wochen- und Getränkemärkte, Abhol- und Lieferdienste, Apotheken, Sanitätshäuser und Drogerien, Tankstellen, Banken und Sparkassen, Poststellen, Friseure (die mittlerweile ebenfalls geschlossen wurden), Reinigungen und Waschsalons, Zeitungsverkauf, Bau-, Gartenbau- und Tierbedarfsmärkte sowie für den Großhandel.
Den vorgenannten Betrieben und Einrichtungen, die also geöffnet bleiben dürfen, wurde durch die Allgemeinverfügung vom 16.03.2020 zudem gestattet, ihre Öffnungszeiten auch auf Sonn- und Feiertage – jeweils von 10.00 bis 18.00 h – auszudehnen.
Um die Belieferung der weiterhin geöffneten Betriebe und Einrichtungen trotz der Corona-Krise sicherzustellen, ist durch die Allgemeinverfügung vom 18.03.2020 zudem eine Ausnahme vom Sonn- und Feiertagsfahrverbot für entsprechende Anlieferungen per LKW eingeführt worden. Ferner wurden durch die Allgemeinverfügung vom 19.03.2020 auch flankierende Ausnahmen vom Beschäftigungsverbot an Sonn- und Feiertagen und für Abweichungen vom Arbeitszeitgesetz eingeführt.
Des Weiteren wurde durch die Allgemeinverfügung vom 16.03.2020 Beherbergungsbetrieben untersagt, Übernachtungsangebote für touristische Zwecke bereit zu stellen.
Zudem wurden durch die Allgemeinverfügung vom 16.03.2020 Busreisen – mit Ausnahme des ÖPNV – untersagt.
V. Strafbarkeit von Zuwiderhandlungen
In Ziff. 20 der CAGV wird ausdrücklich auf die Strafbarkeit einer Zuwiderhandlung gegen die Anordnungen der CAGV nach Maßgabe von § 75 Abs. 1 Nr. 1 (Freiheitsstrafe bis zu 2 Jahren oder Geldstrafe) bzw. Abs. 3 (Freiheitstrafe von 3 Monaten bis zu 5 Jahren) des Infektionsschutzgesetzes hingewiesen.
VI. Geltungsdauer
Die CAGV soll nach ihrer Ziff. 19 zunächst bis einschließlich zum 05.04.2020 gelten. Sowohl mit einer Verlängerung wie auch mit einer weiteren Verschärfung der Maßnahmen muss natürlich gerechnet werden.
VII. Rechtsgrundlage der CAGV
Die CAGV wird darauf gestützt, dass der Hamburger Senat – also der Hamburger Landesgesetzgeber – durch Beschluss vom 11.03.2020 die Zuständigkeit für den Erlass von Allgemeinverfügungen nach Maßgabe von § 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes (im Folgenden: „IfSG“) auf die Gesundheitsbehörde übertragen hat.
§ 28 Abs. 1 IfSG – bislang wohl eher eine „Dunkelnorm“, die vermutlich nur wenigen Juristen bekannt gewesen sein dürfte – lautet wie folgt:
„Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen; sie kann auch Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte nicht zu betreten, bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 Grundgesetz) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 Grundgesetz) werden insoweit eingeschränkt.“
Ob § 28 Abs. 1 IfSG tatsächlich eine taugliche Rechtgrundlage für sämtliche der weitreichenden und intensiven Maßnahmen ist, die bislang im Zuge der Corona-Krise in den Bundesländern durch Allgemeinverfügungen eingeführt worden sind, erscheint jedenfalls nicht unzweifelhaft.
So können z.B. nach § 28 Abs 1. S. 2 IfSG lediglich Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen beschränkt oder verboten werden. Dass bereits eine Ansammlung von lediglich drei Personen eine Ansammlung einer größeren Anzahl von Menschen i.S.d. § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG darstellen soll, wird sich wohl kaum ernstlich vertreten lassen.
Auf derartige Unsicherheiten hinsichtlich der Tauglichkeit der Rechtsgrundlage wurde nun bereits durch den Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite reagiert (BT-Drucksache 19/18111 v. 24.03.2020 – Quelle: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/181/1918111.pdf). Durch diesen Entwurf soll u.a. auch § 28 Abs. 1 IfSG angepasst werden.
VIII. Fazit
Im Ergebnis lässt sich sagen, dass in der CAGV – wie auch in den anderen hier bereits thematisierten Allgemeinverfügungen – sehr weitreichende und einschneidende Regelungen getroffen wurden, die zudem zahlreiche Unklarheiten, Inkonsistenzen und Widersprüche aufweisen.
Zwar mag man für die offenkundigen handwerklichen Mängel der Allgemeinverfügungen – angesichts der besonderen Eilbedürftigkeit und der völlig neuen Herausforderungen – durchaus ein gewisses Verständnis aufbringen. Allerdings sollten gleichwohl – schon mit Blick auf die Strafdrohungen bei Zuwiderhandlungen und die Zweifel hinsichtlich der Tauglichkeit der Ermächtigungsgrundlage – die CAGV wie auch die vorangegangenen Allgemeinverfügungen bzw. die Ermächtigungsgrundlage so rasch wie möglich – mit der gebotenen Ruhe und dem richtigen Augenmaß – nachgebessert werden.
Es ist hier seit dem 11.03.2020 in einer so niemals dagewesenen Weise in die persönlichen und wirtschaftlichen Freiheiten der Bevölkerung eingegriffen worden. Es muss sich vor diesem Hintergrund von selbst verstehen, dass Mängel der Allgemeinverfügungen schnellstmöglich – und notfalls auch mit gerichtlicher Hilfe – zu korrigieren sind.
Gegen die Allgemeinverfügung vom 16.03.2020, durch die u.a. die Schließung von diversen Einzelhandelsgeschäften angeordnet wurde, ist eine Betreiberin von mehreren Einzelhandelsgeschäften bereits im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes (§ 80 Abs. 5 S. 1 1. Alt. VwGO) vorgegangen. Das mit der Sache befasste Verwaltungsgericht Hamburg (Az. 10 E 1380/20) hat durch Beschluss vom 20.03.2020 den entsprechenden Eilantrag als unbegründet abgelehnt. Das Gericht gelangte zu der Einschätzung, dass dem öffentlichen Vollzugsinteresse gegenüber dem privaten Aussetzungsinteresse der Vorzug zu geben sei. Laut dem Gericht ist im Rahmen einer Interessenabwägung – im Sinne einer Folgenabwägung – dem Schutz der Gesundheit der gesamten Bevölkerung – als überragend wichtigem Gemeinschaftsgut – der Vorzug vor den wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin im Rahmen ihrer Berufsausübung zu geben. Mit Blick auf die – nach Einschätzung des Gerichts – maßvolle zeitliche Befristung der Allgemeinverfügung seien die Einschränkungen der Antragstellerin hinzunehmen. Hierbei sei laut dem Verwaltungsgericht Hamburg insbesondere auch zu berücksichtigen, dass mit der angegriffenen Allgemeinverfügung der Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG genügt werden soll. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG lautet wie folgt: Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit.
(aktualisierte Fassung – Stand: 30.03.2020)
